Dipartimento federale degli affari esteri DFAE

Un approccio equilibrato, coerente e coordinato nei confronti della Cina

Negli ultimi decenni la Cina ha conosciuto uno sviluppo folgorante. Le relazioni tra la Svizzera e la Repubblica popolare sono in costante espansione, anche se le differenze di valori si manifestano con maggiore frequenza ed evidenza. Un crescente numero di attori nel nostro Paese intrattiene relazioni con la Cina. Per tutti questi motivi, in occasione della sua seduta del 19 marzo il Consiglio federale ha adottato una nuova strategia per la Cina, la cui stesura ha coinvolto tutti i Dipartimenti federali.

19.03.2021
Panoramica sul Bird’s Nest Stadium di Pechino.

La Svizzera coopera con la Cina nei settori della finanza, della scienza, della cultura e dell'architettura, come ad esempio il Bird’s Nest Stadium di Pechino. © Keystone

La Cina è la seconda economia del mondo, l’unico grande Paese a non essere entrato in recessione nel contesto della pandemia di COVID-19. Nel corso degli ultimi decenni il suo modello di sviluppo e la sua disciplina nella gestione dell’economia hanno permesso a milioni di persone di uscire da una situazione di precarietà, dando al Paese la possibilità di presentarsi come esempio da seguire sul fronte della riduzione della povertà. Grazie ai progressi fatti nel settore delle nuove tecnologie – dalla robotica all’intelligenza artificiale – la Cina si sta trasformando in una delle maggiori potenze mondiali in termini di tecnologie, anche ecologiche.

La Svizzera e la Cina intrattengono strette relazioni di cooperazione da oltre 70 anni. Nel 1950 il nostro Paese è stato uno dei primi in Europa a riconoscere la Repubblica popolare e, da allora, si è costruito tra le due Nazioni un rapporto basato sulla reciprocità e sul mutuo rispetto a fronte di grandi differenze politiche, sociali ed economiche. Oggi le relazioni tra la Svizzera e la Cina si fondano su un accordo di libero scambio, un partenariato strategico innovativo e decine di canali di dialogo, e se è vero che sono in costante espansione, in alcuni ambiti sono tuttavia diventate più complicate negli ultimi anni. Le differenze di valori si manifestano con sempre maggiore frequenza ed evidenza. Il dialogo tra i due Paesi si è sempre fondato, però, su un approccio critico e costruttivo che è oggi il pilastro di relazioni bilaterali ampie e diversificate.

L’onnipresente questione della coerenza

La strategia per la Cina deve far fronte a una sfida in materia di coerenza. Il Paese è il terzo partner commerciale della Svizzera a livello mondiale, il primo in Asia. Negli ultimi anni la Repubblica popolare ha conosciuto uno sviluppo molto rapido a livello economico e politico e si presenta sulla scena mondiale con elevate ambizioni geopolitiche. Ma dietro la portata del suo potere economico si celano anche aspetti più difficili da accettare. Dinnanzi alla svolta autoritaria della Cina in politica interna, la Svizzera continua a difendere i valori fondamentali che plasmano la sua politica estera. In questo campo, la difesa della democrazia, dello Stato di diritto, dei diritti umani e di un ordine internazionale liberale rimane una componente centrale. «Da settant’anni la politica della Svizzera nei confronti della Cina è caratterizzata da spirito pionieristico e pragmatismo, ma anche da fermezza nel tutelare gli interessi e i valori del nostro Paese. E anche in futuro sarà così», scrive il consigliere federale Ignazio Cassis.

Per questo motivo, proprio nella sua politica nei confronti della Cina, la Svizzera può trovarsi a dover gestire obiettivi contrastanti. La politica, e a maggior ragione la politica estera, deve sempre fare i conti con obiettivi divergenti, che sono espressione di un ordinamento statale pluralistico e di una stretta connessione tra politica estera e politica interna e devono essere gestiti e conciliati in maniera trasparente. 

Da settant’anni la politica della Svizzera nei confronti della Cina è caratterizzata da spirito pionieristico e pragmatismo, ma anche da fermezza nel tutelare gli interessi e i valori del nostro Paese. E anche in futuro sarà così.
Ignazio Cassis, consigliere federale

La questione della coerenza diventa quindi sempre più importante. Soprattutto ora che in Svizzera è in aumento il numero di attori che hanno contatti con la Cina. La nuova Strategia Cina 2021–2024 è stata elaborata nel quadro di un processo che ha coinvolto tutti i Dipartimenti e definisce un quadro d’azione intersettoriale per i prossimi quattro anni.

I tre principi alla base della cooperazione

La Cina investe da diversi anni ingenti risorse in formazione, ricerca e innovazione, e detiene un know-how considerevole in una moltitudine di settori, tra cui la finanza, la scienza, la cultura o in quello delle misure a tutela dell’ambiente. È soprattutto in questi ambiti che la Svizzera vuole cooperare in modo approfondito con la Repubblica popolare Cinese, che figura tra i Paesi prioritari della sua Strategia di politica estera 2020–2023 (SPE 20–23). La cooperazione si basa su tre principi fondamentali che riguardano le relazioni bilaterali, la cooperazione multilaterale e il coordinamento in Svizzera.

Da una parte il Consiglio federale intende perseguire una politica indipendente nei confronti della Cina e difendere i propri interessi di lungo periodo e i suoi valori fondamentali. L’obiettivo è mantenere un dialogo critico e costruttivo con i rappresentanti cinesi in tutti i settori in cui entrano in gioco questi interessi.

Il Consiglio federale si adopera poi per l’integrazione della Cina nell’ordine internazionale liberale e si propone di coordinarsi maggiormente con i partner che condividono le sue posizioni.

Infine, adotta un approccio equilibrato, coerente e coordinato nei confronti della Repubblica popolare, promuovendo il confronto con il Parlamento, i Cantoni, la comunità accademica e scientifica, il settore privato e la società civile.

In qualità di Stato neutrale, la Svizzera si riconosce nel ruolo di “costruttrice di ponti” e ribadisce la centralità del diritto internazionale e di una cooperazione multilaterale fondata su regole chiare.
Ignazio Cassis, consigliere federale

Per promuovere le sue idee e i suoi interessi, la Svizzera dispone di una rete molto estesa. Al di fuori della sfera diplomatica – un’ambasciata a Pechino e quattro consolati generali –, la Confederazione può contare anche sulla presenza di altre antenne, come Swissnex, Svizzera Turismo, la DSC e gli Swiss Business Hub a Pechino, Shanghai e Hong Kong. Secondo Ignazio Cassis, questo dimostra quanto il dialogo e la cooperazione siano centrali per la Svizzera: «In qualità di Stato neutrale, la Svizzera si riconosce nel ruolo di “costruttrice di ponti” e ribadisce la centralità del diritto internazionale e di una cooperazione multilaterale fondata su regole chiare.»

Le priorità tematiche della strategia

La Cina è, di fatto, un attore internazionale imprescindibile nei quattro settori identificati come obiettivi primari dalla SPE 2020-2023: pace e sicurezza, prosperità, sviluppo sostenibile e digitalizzazione.

Pace e sicurezza

Nelle sue relazioni con la Cina, la Svizzera opera su diversi versanti strategici per promuovere la pace e la sicurezza. Sul piano della sicurezza internazionale, la Svizzera vuole innanzitutto mantenere aperte le sue relazioni e condurre un dialogo costruttivo con i principali attori della geopolitica mondiale. Interessata direttamente e indirettamente dalle tensioni e dalle rivalità geostrategiche, la Confederazione vuole evitare qualsiasi corsa agli armamenti, soprattutto nella regione dell’Asia-Pacifico, e si batte per il disarmo e la difesa del diritto internazionale.

Sul piano della sicurezza interna, la Svizzera vuole proteggere la sua sovranità, anche nello spazio digitale, e impedire quindi lo spionaggio informatico, il flusso incontrollato di dati e i tentativi di interferenza. In quanto Stato ospite di organizzazioni internazionali, e alla luce del suo statuto di mediatrice nei conflitti transnazionali, la Confederazione è attenta a non diventare il bersaglio di pressioni esterne.

Sul fronte della difesa dei diritti umani, infine, la Svizzera vuole garantire il rispetto dei diritti fondamentali individuali – in particolare delle minoranze etniche e religiose – e la libertà di espressione. Il dialogo è lo strumento privilegiato, oltre che quello più efficace, per raggiungere l’obiettivo: la Svizzera e la Cina conducono un dialogo bilaterale su questi temi istituzionalizzato nel 1991.

Prosperità

Per la Svizzera è importante poter beneficiare delle opportunità offerte dall’apertura economica della Cina. Il Consiglio federale persegue l’obiettivo di un accesso al mercato non discriminatorio, equo e reciprocamente proficuo per merci, servizi e investimenti, che preveda anche la tutela e l’applicazione dei diritti relativi alla proprietà intellettuale in Cina. Il Consiglio federale punta a modernizzare l’accordo bilaterale di libero scambio e, a tal fine, sarà analizzato a fondo l’accordo UE-Cina in materia di investimenti. Per la Svizzera è inoltre importante mantenere relazioni strette con la Cina per promuovere i progressi nei settori dell’educazione, della ricerca, dell’innovazione e del turismo.

Sostenibilità

La Svizzera e la Cina si sono impegnate a realizzare i 17 obiettivi globali dell’Agenda 2030, quadro di riferimento della politica di sostenibilità in Svizzera e nel mondo. A tal fine è necessario mantenere vivo il dialogo nei settori della protezione dell’ambiente, dell’economia e della salute. Nei confronti della Cina, la Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) si concentra in primo luogo sul contenimento delle emissioni di gas a effetto serra nocive per il clima, uno dei punti nodali della cooperazione internazionale (CI).

Digitalizzazione

Il cardine del dialogo che la Confederazioni conduce con la Cina è sostanzialmente illustrato nella nuova Strategia di politica estera digitale 2021–2024, dove sono trattati i temi dell’innovazione, della sicurezza e della governance digitali – soprattutto nel contesto dello sviluppo della rete 5G – così come l’accesso al mercato digitale. La Svizzera si impegna per uno spazio digitale condiviso, retto dai principi del diritto internazionale. 

Un nuovo comitato di coordinamento per dialogare con la Cina

Per rafforzare la coerenza della politica nei confronti della Cina, all’interno dell’Amministrazione federale sarà creato un nuovo comitato di coordinamento interdipartimentale allo scopo di promuovere lo scambio di informazioni ed esperienze tra tutti gli organi federali che hanno a che fare con la Repubblica popolare. Sarà rafforzato anche il dialogo con e tra i vari attori esterni all’Amministrazione federale che svolgono un ruolo importante nel plasmare le relazioni con la Cina, come i Cantoni e le città, i rappresentanti dell’economia e delle organizzazioni non governative, gli istituti di formazione e di ricerca e le scuole universitarie.

I problemi globali richiedono soluzioni globali. Per questo motivo la Svizzera si impegna anche per cooperare in modo costruttivo con la Cina nel quadro di organizzazioni internazionali come le Nazioni Unite o l’Organizzazione mondiale del commercio. La Cina ha inoltre un ruolo importante da svolgere per il rafforzamento della Ginevra internazionale come centro di discussione multilaterale.

Strategie complementari per una politica estera coerente

  • Nella sua Strategia di politica estera 2020–2023, pubblicata a fine gennaio 2020, il Consiglio federale ha definito obiettivi generali sulla base di un’analisi del contesto mondiale corrente nonché degli sviluppi e delle tendenze che avranno un impatto sul futuro.
  • Affinché la Svizzera possa attuare la sua politica estera in modo coordinato e coerente in tutte le regioni del mondo è fondamentale che le diverse strategie siano complementari. Così, se la strategia di politica estera formula gli obiettivi prioritari e definisce l’orientamento generale, le strategie geografiche (tra cui quindi quella per la Cina) concretizzano la politica estera del nostro Paese nei diversi angoli del pianeta.
  • Il quadro è completato dalle strategie tematiche che definiscono le priorità in alcuni settori specifici: ne sono esempio la strategia di cooperazione internazionale, la strategia di politica estera digitale e la strategia di comunicazione internazionale.

Per saperne di più sullo schema a cascata della strategia di politica estera della Svizzera

Domande e Risposte sulla Strategia Cina del Consiglio federale

La Strategia Cina segna un cambiamento di rotta?

No, con la Strategia Cina la Svizzera resta fedele alla sua politica indipendente nei confronti della Cina, ponendo però alcuni accenti più chiari. Con questa strategia il Consiglio federale definisce per la prima volta principi, obiettivi e misure per la sua politica nei confronti della Cina, rafforzando così la coerenza nelle sue relazioni con questo Paese. È un passo importante poiché il ruolo della Cina nel mondo è cambiato e gli Stati Uniti non sono più l’unica grande potenza. Nel complesso, la rotta tracciata dalla Svizzera rimane equilibrata e in linea con la sua politica estera, che vuole mantenere un dialogo con tutti gli Stati e quindi anche con la Cina. La domanda da porsi non è quindi solo «economia o diritti umani?». Si tratta piuttosto di porre i vari temi e le priorità delle nostre relazioni con la Cina in un quadro complessivo. 

Perché gli obiettivi e le misure definiti dalla Strategia non sono formulati in modo più concreto?

La Strategia Cina definisce i principi, le priorità, gli obiettivi e le misure della politica svizzera nei confronti della Cina come non era mai stato fatto finora. 

In questo modo la Svizzera stabilisce un sistema di coordinate per le relazioni con la Cina. Tuttavia, la Strategia non può anticipare le singole decisioni politiche degli anni a venire. Il margine di manovra politico deve essere garantito. 

Quanto può essere «indipendente» la politica della Svizzera nei confronti della Cina, vista la differenza di dimensioni con il Paese? Non sarebbe più efficace una strategia comune con l’UE?

Indipendente significa che la Svizzera definisce da sola la propria politica nei confronti della Cina e che vuole cooperare con questo Paese a livello bilaterale, in particolare nei settori che per lei sono importanti. La comunità europea degli Stati è comunque un partner importante, come indicato anche nella Strategia Cina.

Che cosa può ottenere la Svizzera impegnandosi a favore dei diritti umani in Cina?

La Cina è interessata a capire cosa pensa e fa la Svizzera a livello politico, economico e culturale. Tuttavia, la politica estera della Cina – come quella di tutti gli altri Paesi – è una politica di difesa dei propri interessi. E gli interessi cinesi non sempre combaciano con i nostri, in particolare per quanto riguarda la situazione dei diritti umani. Per questo motivo la Svizzera opta per un approccio graduale: per esempio, sta conducendo uno scambio di esperti con la Cina sulla gestione delle prigioni e cerca in questo modo di migliorare la situazione dei detenuti nel Paese asiatico.

La Svizzera può perseguire interessi economici nei confronti della Cina e, allo stesso tempo, impegnarsi a favore dei diritti umani? Non è una contraddizione?

Ci possono essere obiettivi contrastanti, ma non si tratta di una contraddizione generalizzata. L’economia di per sé non danneggia i diritti umani; al contrario, l’economia deve essere parte della soluzione, perché senza prosperità non possono essere soddisfatti neanche i bisogni fondamentali delle persone, come il diritto al cibo. Per il Consiglio federale è comunque chiaro che tutti i diritti fondamentali dell’individuo sono e rimangono un principio di intervento superiore. 

Cosa dice la Strategia Cina sull’influenza della Cina in Svizzera?

La Svizzera respinge attività straniere di spionaggio e di influenza sul suo territorio.

Non tutte le attività cinesi servono però a scopo di spionaggio o di attività illegali. La Strategia Cina si prefigge quindi anche l’obiettivo di permettere alla Svizzera di sviluppare e ampliare le sue conoscenze sul sistema politico, sull’economia, sulla società e sulla cultura di questo Paese.

Che cosa pensa il Consiglio federale della Nuova via della seta (Belt & Road Initiative)?

L’iniziativa cinese, finalizzata alla creazione e all’ampliamento di reti di infrastrutture e di commercio intercontinentali, è una testimonianza dell’attuale mondo globalizzato.
Il Consiglio federale accoglie favorevolmente la visione dell’iniziativa, ma mantiene un atteggiamento prudente poiché presenta sia rischi che opportunità. È essenziale che gli standard internazionali siano rispettati, in particolare nei settori della protezione dell’ambiente, delle condizioni di lavoro, dei diritti umani, dello Stato di diritto e della trasparenza.

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