Rechtsgrundlagen

Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit beruht sowohl auf internationalem Recht als auch auf Bundes- und kantonalem Recht.

In Europa bildet das Madrider Übereinkommen den rechtlichen Rahmen für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit.

Es fördert den Abschluss von grenzüberschreitenden Vereinbarungen zwischen Gemeinden und Regionen. Mit dem Karlsruher Übereinkommen wurden diese Grundsätze zwischen der Schweiz, Deutschland, Frankreich und Luxemburg konkretisiert. Schliesslich kennt auch die EU Regeln für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen ihren Mitgliedstaaten und mit Drittstaaten. In der Schweiz arbeiten Bund und Kantone bei der Ausarbeitung und dem Abschluss von grenzüberschreitenden Abkommen eng zusammen.

Madrider Übereinkommen: Grundstein und rechtlicher Rahmen für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa

Das Rahmenübereinkommen vom 21. Mai 1980 über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften oder Behörden (Madrider Übereinkommen) wurde vom Europarat verabschiedet. Die Schweiz ist wie ihre fünf Nachbarn Mitglied dieses Übereinkommens. Sie hat auch die drei Zusatzprotokolle ratifiziert.

Das Madrider Übereinkommen hat zum Ziel, den Abschluss von Verträgen zwischen Regionen und Gemeinden beidseits einer Grenze zu fördern und zu erleichtern. Es bildet den rechtlichen Rahmen für die Zusammenarbeit unterhalb der nationalstaatlichen Ebene, zum Beispiel in den Bereichen regionale, städtische und ländliche Entwicklung sowie Umweltschutz, Verbesserung der Infrastruktur und Katastrophenhilfe.

Das Übereinkommen enthält Muster für Vereinbarungen und Verträge für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Diese kann von einem lockeren Informationsaustausch bis zu klar definierten rechtlichen Verpflichtungen gehen. Die Parteien verpflichten sich, Schwierigkeiten aus dem Weg zu räumen, welche die grenzüberschreitende Zusammenarbeit behindern könnten.

Das Zusatzprotokoll vom 9. November 1995 soll die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den europäischen Ländern stärken. Es zielt darauf ab, den rechtlichen Rahmen des Rahmenübereinkommens zu stärken. Das Zusatzprotokoll anerkennt ausdrücklich das Recht von Gebietskörperschaften, unter bestimmten Bedingungen Abkommen zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit abzuschliessen.

Das zweite Zusatzprotokoll vom 5. Mai 1998 zum Madrider Übereinkommen bezweckt die Förderung der Zusammenarbeit zwischen nicht direkt aneinander grenzenden Gebietskörperschaften.

Das dritte Zusatzprotokoll vom 16.11.2009 regelt die Schaffung von Verbünden für euroregionale Zusammenarbeit (VEZ). Diese erhalten Rechtspersönlichkeit gemäss der Rechtsordnung des Sitzstaats, in welchem sie den Sitz festlegen.

Karlsruher Übereinkommen: Förderung der Schaffung von grenzüberschreitenden Gremien

Der Bundesrat unterzeichnete 1996 gemeinsam mit den Regierungen Deutschlands, Frankreichs und Luxemburgs das Karlsruher Übereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften und örtlichen öffentlichen Stellen. Die Schweiz trat dem Abkommen im Namen der Kantone Solothurn, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Aargau und Jura bei. Inzwischen hat es auch für Schaffhausen, Bern, Neuenburg, Waadt, Genf und Wallis Gültigkeit.

Das Übereinkommen konkretisiert die Grundsätze des Zusatzprotokolls zum Madrider Übereinkommen. Es enthält Bestimmungen über den Abschluss von Zusammenarbeitsverträgen sowie über die Schaffung von grenzüberschreitenden Einrichtungen, die sogenannten örtlichen Zweckverbände.

EU-Verordnung über den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ)

Gemäss der Verordnung (EG) Nr. 1082/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 über den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) können EVTZ auf dem Gebiet der EU gegründet werden. Sie haben zum Ziel, die grenzüberschreitende, transnationale und/oder interregionale Zusammenarbeit zwischen ihren Mitgliedern zu erleichtern und zu fördern. Ein EVTZ besitzt Rechtspersönlichkeit. Seine Mitlieder können Mitgliedstaaten, regionale Gebietskörperschaften, lokale Gebietskörperschaften und Einrichtungen des öffentlichen Rechts sein. Grundsätzlich kann ein EVTZ aus Gebietskörperschaften mindestens zweier EU-Mitgliedstaaten bestehen. Mit der Revision der Verordnung im Jahre 2013 wurde die Möglichkeit eingeführt, dass auch Gebietskörperschaften aus nur einem EU-Mitgliedstaat oder aus einem oder mehreren an diesen Mitgliedstaat angrenzenden Drittländern einen EVTZ gründen können. Dies ist für die Schweizer Kantone besonders interessant, um die Kooperationsmöglichkeiten nicht nur in trinationalen Gebieten sondern auch bilateral gestalten zu können.

Bundesverfassung: Enge Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen

Der Abschluss von Staatsverträgen ist grundsätzlich Sache des Bundes (Art. 54 Abs. 1 und 2, Art. 166, Art. 184 Abs. 1 und 2 BV). Die Bundesverfassung (Art. 56 Abs. 1 BV) gewährt den Kantonen aber die Möglichkeit, in Gebieten ihrer Zuständigkeit Verträge mit dem Ausland abzuschliessen. Allerdings sind die Kompetenzen der Kantone subsidiär.

Die Praxis des Bundesrats hat es den Kantonen erlaubt, ihre grenzüberschreitenden Beziehungen möglichst autonom zu gestalten. Verträge mit dem Ausland können deshalb in allen Gebieten, in denen die Kantone zuständig sind, abgeschlossen werden. Die Verträge dürfen jedoch nichts enthalten, was den Interessen des Bundes oder anderer Kantone zuwiderläuft.

Das schweizerische Recht fordert bei grenzüberschreitenden Angelegenheiten eine enge Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen. Die Kantone können somit mit den untergeordneten – lokalen oder regionalen – Behörden direkte Kontakte pflegen. Meist geht es darum, konkrete nachbarschaftliche Probleme innerhalb der Region zu regeln.

Die Kantone können aber nicht direkt mit den Zentralbehörden eines ausländischen Staates verkehren. Für die offiziellen Kontakte zwischen Kantonen und ausländischen Zentralbehörden sieht die Bundesverfassung (Art. 56 Abs. 3 BV) eine Vermittlung des Bundes vor. Es ist also Sache des Bundesrats, Verhandlungen zu führen, den Vertrag zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Dabei handelt der Bundesrat auf Ersuchen und im Namen der jeweiligen Kantone, berücksichtigt aber die Interessen der Eidgenossenschaft und anderer Kantone.

Meist schliesst der Bundesrat den Vertrag im Namen eines Kantons ab. Der Kanton ist damit Vertragspartner und muss den Vertrag nach internem kantonalem Verfahren genehmigen. Falls ein Vertrag für den Bund von direktem Interesse ist, kann ihn der Bundesrat aber auch in seinem eigenen Namen abschliessen.

Die Kantone haben den Bund vor Abschluss von Verträgen zu informieren (Art. 56 Abs. 2 BV). Die Bundesbehörden überprüfen, ob die Verträge verfassungsmässig sind und mit der Aussenpolitik des Bundes im Einklang stehen.